Patente a crediti – Regime sanzionatorio - Circolare INL n. 9326/2024
Premessa
L’INL ha emanato una circolare (n. 9326/2024) che contiene prime indicazioni sul regime sanzionatorio previsto dall’art. 27 del Dlgs 81/2008 relativo alla qualificazione delle imprese mediante la patente a crediti.
L’INL prende in considerazione le seguenti ipotesi.
- Sanzioni collegate al fatto di operare in cantiere da parte di un’impresa o un lavoratore autonomo che non è in possesso della patente (o di SOA di III classificazione) ovvero che è in possesso di una patente priva del requisito minimo del punteggio di 15 crediti:
- Sanzione amministrativa (art. 27, comma 11, Dlgs 81/2008)
- Sanzione interdittiva (art. 27, commi 10 e 11, Dlgs 81/2008)
- Sanzioni collegate alla omissione della verifica da parte del committente o del responsabile dei lavori (art. 90, comma 9, lett. b), Dlgs 81/2008)
- Sospensione o revoca della patente a crediti
Patente a crediti e operatività nel cantiere
- Ipotesi sanzionatorie
La prima fattispecie sanzionatoria è l’operare in cantiere senza il possesso di un documento (patente a crediti, documento equivalente rilasciato dalla competente autorità straniera riconosciuto secondo la legge italiana o SOA di III classificazione) ovvero con una patente a crediti priva del punteggio minimo di 15 punti (art. 27, comma 11).
Per quanto riguarda la prima ipotesi (assenza del documento), oltre alla mancata richiesta di rilascio, rilevano l’avvenuta revoca (art. 27, comma 4, Dlgs 81/2008) e la sospensione (art. 27, comma 8, Dlgs 81/2008).
Per il possesso di patente dotata di un punteggio insufficiente (art. 27, comma 10, Dlgs 81/2008) si ricorda che la decurtazione del punteggio è conseguenza esclusivamente di provvedimenti definitivi, ossia (art. 27, comma 7, Dlgs 81/2008) “sentenze passate in giudicato e le ordinanze-ingiunzione di cui all'articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, divenute definitive”.
La circolare non si sofferma sul punto, ma vale la pena ricordare che, ai fini della decurtazione del punteggio, resta escluso ogni altro provvedimento, quale la prescrizione obbligatoria, che non rientra nella tassativa previsione del richiamato comma 7.
- Le due ipotesi di svolgimento temporaneo di attività senza patente valida
Per esplicita previsione di legge, è consentito operare in cantiere in assenza di patente in due sole ipotesi:
- nel periodo di attesa del provvedimento di rilascio della patente (art. 27, comma 2, Dlgs 81/2008)
- in caso di completamento delle attività oggetto di appalto o subappalto in corso di esecuzione quando i lavori eseguiti sono superiori al 30 per cento del valore del contratto (art. 27, comma 10, Dlgs 81/2008)
A questo proposito, l’INL fornisce alcune indicazioni sulle quali è opportuno soffermarsi.
- “l’ipotesi trova evidentemente applicazione nei casi in cui un soggetto già possessore di patente abbia subito una decurtazione di crediti durante l’esecuzione di attività già avviate, così da comportare una riduzione dei crediti rimanenti sotto la soglia limite dei 15”.
Ricordando che la patente è un titolo riferito all’impresa e non al singolo cantiere, la deroga riguarda l’ipotesi in cui, durante lo svolgimento di una attività già avviata, l’impresa perda il punteggio minimo di 15 crediti.
Vale la pena accennare alla complessità del procedimento di decurtazione del punteggio:
- il presupposto per la decurtazione, come detto, è la necessaria presenza di un provvedimento definitivo (sentenza di condanna passata in giudicato o ordinanza-ingiunzione non più soggetta ad impugnazione)
- il provvedimento deve essere comunicato con modalità informatiche all’INL, a cura della cancelleria del Giudice che ha emanato la sentenza divenuta definitiva o da parte dell’organo di vigilanza che ha emanato l’ordinanza-ingiunzione.
- l’INL indicherà le modalità tecniche di decurtazione dei crediti da parte degli uffici territoriali.
La circolare rende esplicito il fatto che la decurtazione oltre il punteggio minimo deve avvenire “nel corso di una attività già iniziata”, così sottolineando la distinzione rispetto alla diversa ipotesi dell’impresa che avvii una attività essendo priva di una patente valida già al momento dell’inizio dell’attività.
La circolare dell’INL 4/2024 evidenziava, a sua volta, che “qualora, invece, l’impresa o il lavoratore autonomo operi in cantiere senza la patente (o documento equivalente se stranieri) o con una patente che non sia dotata di almeno 15 crediti troverà applicazione una sanzione amministrativa pari al 10% del valore dei lavori affidati nello specifico cantiere e, comunque, non inferiore a euro 6.000, non soggetta alla procedura di diffida di cui all'articolo 301-bis del D.lgs. n. 81/2008, nonché l'esclusione dalla partecipazione ai lavori pubblici per un periodo di sei mesi”.
La comprensibile distinzione operata dall’INL è giustificata dal fatto che, all’avvio dell’attività, l’azienda è già priva del requisito minimo. Tale condizione sarà verificabile nel momento in cui verranno declinate le modalità di annotazione della decurtazione nel portale dell’INIL.
Si ricorda, infatti, che il portale rende disponibili le informazioni relative, tra l’altro, al punteggio aggiornato alla data di interrogazione del portale e gli “esiti di eventuali provvedimenti definitivi, di natura amministrativa o giurisdizionale, ai quali consegue la decurtazione”.
Se la distinzione appare coerente, l’applicazione concreta appare di notevole difficoltà, in quanto l’individuazione del momento di “avvio” dell’attività in cantiere non è ben identificato e non viene fornito alcun parametro concreto ed univoco.
In secondo luogo, l’effetto della decurtazione si estende a tutti i cantieri nei quali opera l’azienda: per ciascuno di essi, occorre verificare se, al momento della decurtazione, l’attività era già in corso.
E questo vale sia ai fini sanzionatori (art. 27, comma 10, prima parte, Dlgs 81/2008) sia ai fini della legittimità della prosecuzione dell’attività per il completamento dell’opera (art. 27, comma 10, seconda parte, Dlgs 81/2008).
- Si introduce, quindi, il tema relativo alle condizioni per la prosecuzione dei lavori per il completamento dell’opera, pure in presenza di una patente priva del punteggio minimo di 15 crediti.
Relativamente a questa ipotesi, per ciascuna attività svolta nei diversi cantieri occorrerà verificare se, al momento della decurtazione, “i lavori eseguiti sono superiori al 30 per cento del valore del contratto”.
Diviene essenziale la individuazione precisa del momento in cui opera la decurtazione in quanto segna lo spartiacque per la definizione dell’avvenuta esecuzione della percentuale dell’opera che ne consente il completamento.
Tale momento rileva anche al fine di comprendere cosa accada nell’ipotesi in un cui, a fronte della temporanea perdita del punteggio minimo e del riacquisto (a norma dell’art. 7 del DM 132/2024), l’avvenuto svolgimento di attività in questo lasso di tempo possa essere oggetto di successiva contestazione da parte del personale ispettivo (aspetto non affrontato dalla circolare).
La circolare dell’INL precisa che occorrerà “verificare il valore dei lavori previsti nell’ambito del singolo appalto o subappalto, così come riportato nel relativo capitolato o contratto sottoscritto dalla singola impresa o dal lavoratore autonomo e non il valore dei lavori riferiti al cantiere nel suo complesso”.
È evidente che ogni impresa ha un suo contratto di appalto o subappalto, restando irrilevante la sommatoria dei contratti che definisce il valore dei lavori affidati a diverse imprese.
L’onere della prova spetta all’impresa o al lavoratore autonomo che, in difetto, non potrà avvalersi della possibilità di completare i lavori.
“Qualora il valore dei lavori eseguiti sia superiore al 30 per cento del valore dei lavori affidati al titolare della patente nello stesso cantiere, quest’ultimo potrà terminare le attività in corso sullo stesso sito, mentre su ogni altro sito dove i lavori non abbiano raggiunto tale percentuale l’attività dovrà evidentemente cessare stante l’assenza del titolo abilitante”.
Quindi:
- al fine di verificare la percentuale di lavori eseguiti, si prendono a riferimento i lavori affidati “nello stesso cantiere”. Tuttavia, laddove l’azienda operi in più cantieri e in virtù di diversi contratti di appalto, per ciascuno di questi dovrà essere effettuata la medesima verifica (con riferimento al valore di ciascun contratto di appalto o subappalto).
- se, per ciascuno degli appalti in essere, al momento della decurtazione, era già in corso una attività ed era stato già eseguito il 30% del valore di ciascun contratto di appalto, queste attività potranno continuare fino al completamento dell’impegno contrattuale
- per i cantieri per i quali, pur essendo l’attività già avviata prima della decurtazione, la parte già eseguita è inferiore al 30% del valore dell’opera commissionata nello specifico appalto, l’azienda non può portare a conclusione l’attività commissionata
Alle due situazioni sopra descritte si aggiunge, con esclusivo riferimento all’ormai decorso periodo transitorio (23 settembre – 31 ottobre 2024), la possibilità di svolgere attività in cantiere sulla base dell’autocertificazione/autodichiarazione inviata all’INL tramite PEC.
- Le sanzioni: sanzione amministrativa e interdizione
Lo svolgimento di attività in assenza di un (valido) documento comporta una sanzione amministrativa e l’interdizione dalla prosecuzione dell’attività, laddove, ovviamente, non si rientri nell’ipotesi che legittima il completamento dell’opera.
- La sanzione amministrativa
In mancanza di valido titolo (patente a crediti, patente a crediti con punteggio insufficiente, patente revocata o sospesa, carenza di SOA di III classificazione), l’art. 27, comma 11 del Dlgs 81/2008 prevede una sanzione amministrativa “pari al 10 per cento del valore dei lavori e, comunque, non inferiore a euro 6.000”.
- Individuazione del valore dell’opera.
L’INL - ricordando che nella fase accertativa è sempre possibile formulare apposita richiesta di esibizione del contratto/capitolato/preventivo sottoscritto per accettazione (art. 4 della L. n. 628/1961), tanto all’impresa o al lavoratore autonomo, quanto al committente - evidenzia due ipotesi:
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- “Il riferimento economico, necessario al fine del calcolo dell’esatto importo sanzionatorio, pari al 10 per cento del valore dei lavori – da considerarsi al netto dell’IVA – va sempre riferito al singolo contratto sottoscritto dal trasgressore, contenente di norma un capitolato dei lavori affidati ed un costo degli stessi. A tal fine potranno essere considerati anche eventuali preventivi formulati dall’impresa o dal lavoratore autonomo e accettati dal committente”.
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- “Laddove, nell’ambito del singolo appalto o subappalto, le parti non abbiano formalizzato ed indicato il valore dei lavori, la sanzione sarà determinata prendendo a riferimento la soglia minima pari ad euro 6.000”
- Quantificazione della sanzione
La circolare precisa che “la quantificazione in concreto della sanzione avverrà applicando l’art. 16 della L. n. 689/1981”.
La norma espressamente richiamata contempla l’ipotesi del “pagamento in forma ridotta”.
Ne consegue che, rispetto alla sanzione comminata dalla legge (il 10% del valore dei lavori o la sanzione minima di 6.000€), il provvedimento adottato dall’INL deve offrire la possibilità di pagare (entro sessanta giorni dalla contestazione immediata o dalla notificazione degli estremi della violazione) “la terza parte della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento”.
- Accertamento dell’illecito, irrogazione della sanzione e ordinanza-ingiunzione
Sono competenti all’accertamento dell’illecito e all’irrogazione della relativa sanzione tutti gli organi di vigilanza di cui all’art. 13 del D.Lgs. n. 81/2008 (principalmente, ASL e INL).
Competente a adottare l’eventuale ordinanza-ingiunzione (in mancanza di pagamento e di presentazione di osservazioni all’autorità competente) è il personale della sede dell’ispettorato del lavoro nel cui ambito territoriale opera il personale che ha accertato l’illecito (ossia lo svolgimento di attività in assenza di documento valido).
- Divieto di ne bis in idem
Va osservato che la sanzione riguarda tutta l’impresa. La circolare non affronta l’ipotesi in cui, a fronte di un primo provvedimento sanzionatorio relativo all’attività svolta illecitamente in un cantiere, la stessa condizione venga a verificarsi in altri cantieri in relazione alla medesima violazione (e nella insussistenza dell’ipotesi che legittima la conclusione dell’opera).
Deve ritenersi che, laddove l’azienda sia sanzionata per aver svolto attività in un cantiere in assenza di valido titolo, non possa essere irrogata altra sanzione per il medesimo fatto commesso negli altri cantieri, pena la violazione del divieto di ne bis in idem.
- Provvedimento interdittivo e allontanamento dal cantiere
I commi 10 e 11 dell’art. 27 del Dlgs 81/2008 fanno riferimento al fatto della preclusione dello svolgimento dell’attività in caso di perdita del punteggio minimo (comma 10) e alla esclusione dalla partecipazione ai lavori pubblici in caso di mancanza della patente (comma 11).
La circolare dell’INL, sulla base della preclusione prevista dalla norma, individua lo strumento che rende attuale la preclusione nell’ordine (art. 650 cp) di allontanamento dal cantiere (mentre, per gli altri cantieri nei quali opera la medesima azienda, si fa riferimento all’informativa di non poter operare).
Deve ritenersi che, anche a fronte di una indicazione così generale, resti ferma la previsione che – relativamente a ciascun cantiere nel quale opera l’azienda - autorizza il completamento dell’opera, ovviamente sussistendo le condizioni previste dalla legge.
- Verifiche del committente e del responsabile dei lavori
Come noto, il committente e il responsabile dei lavori devono verificare il possesso del documento in corso di validità (art. 90, comma 9, lett. b-bis, Dlgs 81/2008).
La circolare, da un lato, offre uno spunto interpretativo utile a dirimere due aspetti di notevole rilevanza (il momento della verifica e l’ipotesi del venir meno del titolo in corso d’opera) e, dall’altro, non risolve uno dei quesiti che da tempo ruotano intorno alla nozione di impresa esecutrice (se sia solamente quella edili o meno).
La prima questione riguarda il momento della verifica. La circolare apertamente riferisce l’adempimento dell’obbligo all’affidamento dei lavori, a prescindere dalla data del contratto sottoscritto dalle parti.
Normalmente, l’atto di affidamento dei lavori è indicato nel contratto di prestazione d’opera o di appalto: è a questo atto che deve farsi riferimento per individuare il momento del controllo.
In secondo luogo, INL chiarisce esplicitamente che gli eventi successivi al controllo in sede di affidamento che riguardano la patente a crediti (revoca, sospensione, riduzione del punteggio al di sotto del punteggio minimo) non rilevano ai fini del rispetto dell’obbligo di verifica.
Da questa precisazione discende che la violazione alla quale è ricollegata la sanzione amministrativa (art. 157, comma 1, lett. c) si sostanzia nel mancato controllo del possesso di un documento valido (patente a crediti con punteggio uguale o superiore a 15 crediti; documento equipollente per imprese straniere; SOA di III classificazione) al momento dell’affidamento, per cui la perdita del punteggio, la revoca e la sospensione successiva a tale momento resta del tutto irrilevante.
La circolare in commento non disciplina le modalità del controllo, mentre la circolare 4/2024 evidenziava che l’accesso alle informazioni contenute nel portale erano oggetto di una funzionalità che sarà oggetto di integrazione durante lo sviluppo del portale.
La verifica del possesso del documento, tale da poter verificare anche il possesso del requisito minimo dei 15 crediti, non sembra al momento possibile, in mancanza della accessibilità al portale che contiene anche la situazione del punteggio.
Il terzo elemento riguarda il mancato chiarimento del concetto di “impresa esecutrice” ai fini della verifica del possesso del documento all’atto dell’affidamento.
Va premessa la fondamentale distinzione tra impresa affidataria e impresa esecutrice (art. 89, comma 1, lett. I e Ibis): affidataria è “l’impresa titolare del contratto di appalto con il committente che, nell'esecuzione dell'opera appaltata, può avvalersi di imprese subappaltatrici o di lavoratori autonomi”; esecutrice è quella che “esegue un'opera o parte di essa impegnando proprie risorse umane e materiali”.
Laddove l’impresa sia contemporaneamente affidataria ed esecutrice, non vi si pongono questioni in merito all’obbligo di verifica.
Nel caso, invece, in cui l’azienda affidataria non sia esecutrice, l’obbligo di verifica non sussiste, essendo lo stesso specificamente orientato dalla norma alla sola ditta esecutrice.
Sorge, tuttavia, il problema relativo al riferimento all’affidamento contenuto nella circolare, errato se riferito all’impresa esecutrice.
Dovrebbe allora ritenersi che l’affidamento sottolineato dall’INL non riguardi l’impresa affidataria quanto il contratto di appalto (o subappalto) con la ditta esecutrice, nel quale è contenuto l’affidamento della esecuzione dei lavori.
Indiretta conferma si può trovare nel DM 132/2024 laddove, ai fini della individuazione dei soggetti ammessi all’accesso al portale, fa riferimento “ai soggetti che intendono affidare lavori o servizi ad imprese o lavoratori autonomi che operano nei cantieri temporanei o mobili di cui all'articolo 89, comma 1, lettera a, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81”.
Questo richiamo lascia chiaramente emergere il riferimento a chi effettivamente esegue l’opera accedendo in cantiere. Si conferma, così, l’esclusione delle imprese affidatarie ma non esecutrici.
L'altro aspetto critico riguarda il fatto che il possesso della patente è correttamente richiesto alle imprese che operano fisicamente in cantiere , per cui anche il controllo deve ritenersi limitato a tali imprese.
Va, poi, ricordato che il committente o il responsabile dei lavoratori devono anche trasmettere all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, una dichiarazione attestante l'avvenuta verifica della ulteriore “documentazione” di cui alle lettere a), b) e b-bis) (art. 90, comma 9, lett. c) Dlgs 81/2008).
Si tratta di disposizione sanzionata in via amministrativa (art. 157, comma 1, lett. c, Dlgs 81/2008) ed evidenzia l’esigenza che l’atto di verifica del possesso del documento richiede una necessaria documentazione.
Infine, va osservato che la circolare dell’INL chiarisce che, dato il tenore della lettera della norma, la sanzione riguarda genericamente il mancato controllo, per cui non si avrà una contestazione per ciascuna impresa non controllata, essendo sufficiente – ai fini della sanzione – il mancato controllo di una sola impresa esecutrice.
Sospensione e revoca della patente
In conclusione, la circolare fa riferimento alla sospensione ed alla revoca della patente semplicemente al fine di rinviare a quanto già evidenziato in merito nella circolare n. 4/2024 e a prossime indicazioni su problematiche operative emerse nei primi mesi di applicazione della disciplina.
Alla circolare non sono allegati i moduli richiamati nella stessa.